Gỡ vướng dự án BT chuyển tiếp: Chiến lược huy động vốn hạ tầng

Mô hình BT không chỉ là công cụ tháo gỡ khó khăn cho các dự án chuyển tiếp, mà có thể trở thành một cấu phần hữu ích trong chiến lược huy động vốn tư nhân cho phát triển hạ tầng.

Bộ Tài chính đang lấy ý kiến dự thảo Nghị quyết của Chính phủ về cơ chế tháo gỡ, xử lý vướng mắc đối với dự án BT chuyển tiếp, trong đó đề xuất quy định cơ chế, chính sách đặc thù để tháo gỡ khó khăn, vướng mắc đối với các dự án BT chuyển tiếp trên phạm vi cả nước. Để làm rõ hiểu thêm về vấn đề này, phóng viên Diễn đàn Doanh nghiệp đã có cuộc trao đổi với Luật sư Nguyễn Thanh Hà, Chủ tịch công ty luật SBLAW.

– Từ góc độ pháp lý, ông đánh giá thế nào về nguyên nhân cốt lõi khiến hàng trăm dự án BT bị đình trệ trong thời gian dài, đặc biệt là các vướng mắc liên quan đến cơ chế thanh toán bằng quỹ đất? Những bất cập này phản ánh vấn đề gì trong tư duy xây dựng chính sách trước đây?Từ góc độ pháp lý, nguyên nhân cốt lõi khiến nhiều dự án BT bị đình trệ kéo dài xuất phát từ sự thiếu đồng bộ, thiếu ổn định và chưa đầy đủ trong khuôn khổ pháp lý điều chỉnh mô hình BT, đặc biệt là cơ chế thanh toán bằng quỹ đất.

Trước đây, BT được triển khai trong bối cảnh pháp luật về đầu tư công, đất đai và PPP còn phân tán, chưa có một đạo luật chuyên ngành điều chỉnh đầy đủ. Việc thanh toán cho nhà đầu tư bằng quỹ đất phụ thuộc nhiều vào các quyết định hành chính, cơ chế thỏa thuận, trong khi thiếu các nguyên tắc định giá đất rõ ràng, minh bạch và nhất quán theo thị trường. Điều này dẫn tới chênh lệch lớn giữa giá trị công trình BT và giá trị quỹ đất thanh toán, tạo ra rủi ro pháp lý cao cho cả cơ quan nhà nước và nhà đầu tư.

Những bất cập này phản ánh tư duy chính sách thiên về xử lý tình huống ngắn hạn, ưu tiên huy động nhanh nguồn lực cho hạ tầng, nhưng chưa đặt trọng tâm đúng mức vào quản trị rủi ro pháp lý, kiểm soát lợi ích và tính bền vững dài hạn của mô hình hợp tác công – tư. Khi hệ thống pháp luật được siết chặt hơn, các khoảng trống đó lập tức trở thành “điểm nghẽn” khiến nhiều dự án không thể tiếp tục triển khai.

– Dự thảo Nghị quyết của Chính phủ quy định thời điểm xác định giá đất thanh toán là thời điểm Nhà nước quyết định giao đất, cho thuê đất. Theo ông, quy định này có đủ cơ sở pháp lý và thực tiễn để xử lý triệt để tình trạng chênh lệch giá đất từng gây ách tắc cho các dự án BT hay không? Có rủi ro pháp lý nào cần đặc biệt lưu ý khi triển khai?

Quy định xác định thời điểm tính giá đất tại thời điểm Nhà nước quyết định giao đất hoặc cho thuê đất là một bước tiến quan trọng, có cơ sở pháp lý và thực tiễn rõ ràng. Cách tiếp cận này phù hợp với nguyên tắc của pháp luật đất đai hiện hành, đồng thời giúp xác lập một “mốc pháp lý thống nhất”, hạn chế tình trạng mỗi dự án áp dụng một cách tính khác nhau như trước đây.

Về thực tiễn, quy định này góp phần giảm thiểu rủi ro chênh lệch giá đất do yếu tố thời gian, vốn là nguyên nhân trực tiếp gây đình trệ, thanh tra kéo dài và phát sinh tranh chấp trong nhiều dự án BT. Đồng thời, việc tôn trọng các thỏa thuận đã được quy định cụ thể trong hợp đồng BT đã ký kết cũng thể hiện nguyên tắc bảo đảm tính ổn định và an toàn pháp lý của hợp đồng.

Tuy nhiên, rủi ro pháp lý vẫn có thể phát sinh nếu quy trình xác định giá đất tại thời điểm giao đất không bảo đảm minh bạch, khách quan, hoặc phương pháp định giá không phản ánh đúng giá thị trường. Do đó, để quy định này phát huy hiệu quả, cần song song tăng cường cơ chế kiểm soát, trách nhiệm giải trình của cơ quan định giá đất, tránh chuyển rủi ro từ “thời điểm xác định giá” sang “chất lượng xác định giá”.

– Dự thảo áp dụng cách tiếp cận phân loại hợp đồng BT chuyển tiếp theo nhiều nhóm khác nhau, từ hợp đồng hợp lệ đến hợp đồng phải chấm dứt trước thời hạn. Vậy cách tiếp cận này có bảo đảm được nguyên tắc hài hòa lợi ích giữa Nhà nước và nhà đầu tư, đồng thời hạn chế tranh chấp pháp lý phát sinh trong tương lai hay không?

Việc dự thảo Nghị quyết lựa chọn cách tiếp cận phân loại hợp đồng BT chuyển tiếp theo nhiều nhóm có thể coi là một bước chuyển quan trọng về tư duy quản lý nhà nước, từ cách tiếp cận hành chính, xử lý hậu quả sang cách tiếp cận pháp lý, quản trị rủi ro dựa trên bản chất của từng quan hệ hợp đồng.

Trước hết, cần nhìn nhận rằng các dự án BT được triển khai trong giai đoạn trước có xuất phát điểm pháp lý rất khác nhau: có dự án được chuẩn bị tương đối đầy đủ, tuân thủ đúng quy định tại thời điểm ký kết; có dự án tồn tại sai sót về trình tự, thủ tục; và cũng có dự án bộc lộ những vi phạm nghiêm trọng, không thể tiếp tục thực hiện. Trong bối cảnh đó, việc phân loại hợp đồng theo mức độ phù hợp pháp luật là điều kiện tiên quyết để xử lý đúng, xử lý trúng và hạn chế rủi ro pháp lý cho Nhà nước.

Cách tiếp cận này góp phần bảo đảm nguyên tắc hài hòa lợi ích theo nhiều tầng nấc. Đối với các hợp đồng hợp lệ, việc cho phép tiếp tục thực hiện và thanh toán theo hợp đồng đã ký thể hiện sự tôn trọng nguyên tắc bảo đảm hiệu lực của hợp đồng và bảo vệ niềm tin chính đáng của nhà đầu tư. Đối với các hợp đồng có thiếu sót nhưng có thể khắc phục, cơ chế cho phép sửa đổi, bổ sung hoặc ký phụ lục hợp đồng giúp tránh lãng phí nguồn lực xã hội, đồng thời vẫn đặt các bên dưới sự kiểm soát của pháp luật thông qua việc xử lý vi phạm hành chính nếu có.

Đặc biệt, đối với các hợp đồng buộc phải chấm dứt trước thời hạn, dự thảo đã tiếp cận theo hướng phân định rõ trách nhiệm và lỗi của các bên, qua đó xác lập cơ chế thanh toán chi phí hợp lý cho nhà đầu tư trong trường hợp lỗi thuộc về cơ quan nhà nước. Đây là điểm rất quan trọng, bởi nếu chỉ đơn thuần chấm dứt hợp đồng mà không giải quyết thỏa đáng hậu quả pháp lý và tài chính, nguy cơ tranh chấp, khiếu kiện trong nước và quốc tế là rất lớn.

Tuy nhiên, để cách tiếp cận phân loại này thực sự phát huy hiệu quả, thách thức lớn nhất nằm ở khâu tổ chức thực hiện. Việc đánh giá tính hợp lệ của hợp đồng, xác định mức độ vi phạm, cũng như xác định “chi phí hợp lý” cần được thực hiện trên cơ sở tiêu chí rõ ràng, minh bạch và thống nhất, tránh tình trạng áp dụng tùy nghi hoặc không nhất quán giữa các địa phương. Nếu làm tốt, cách tiếp cận này không chỉ giúp giải quyết các dự án BT chuyển tiếp mà còn giảm đáng kể nguy cơ tranh chấp pháp lý trong tương lai, đồng thời củng cố niềm tin của khu vực tư nhân vào chính sách PPP của Nhà nước.

– Trong bối cảnh Việt Nam đang đặt mục tiêu huy động mạnh mẽ vốn tư nhân cho các dự án hạ tầng lớn theo mô hình PPP, ông cho rằng những điều kiện pháp lý và nguyên tắc quản trị nào là then chốt để mô hình BT, sau khi được tháo gỡ vướng mắc, có thể vận hành minh bạch, bền vững và không lặp lại những “điểm nghẽn” như giai đoạn trước?

Để mô hình BT có thể vận hành hiệu quả trong khuôn khổ PPP và không tái diễn các “điểm nghẽn” như giai đoạn trước, theo tôi cần tiếp cận đồng thời ở ba cấp độ: pháp lý, thể chế, quản trị dự án và phân bổ rủi ro.

Thứ nhất, về phương diện pháp lý, điều kiện tiên quyết là khuôn khổ pháp luật phải ổn định, nhất quán và có tính dự báo cao. Một trong những bài học lớn từ giai đoạn trước là việc thay đổi chính sách nhanh, thiếu lộ trình chuyển tiếp rõ ràng đã làm gia tăng đáng kể rủi ro pháp lý cho nhà đầu tư. Do đó, các quy định liên quan đến hợp đồng BT, đặc biệt là vấn đề đất đai, định giá tài sản công và cơ chế thanh toán, cần được thiết kế theo hướng rõ ràng ngay từ đầu và hạn chế tối đa việc hồi tố.

Thứ hai, về quản trị dự án, cần đặt trọng tâm vào minh bạch và trách nhiệm giải trình trong toàn bộ vòng đời dự án PPP. Minh bạch không chỉ dừng ở khâu lựa chọn nhà đầu tư mà còn phải xuyên suốt trong quá trình lập, thẩm định dự án, ký kết hợp đồng và thực hiện thanh toán. Đối với mô hình BT, việc định giá quỹ đất thanh toán cần gắn chặt với cơ chế kiểm soát độc lập, tránh để định giá đất trở thành “điểm nóng” gây nghi ngại về lợi ích nhóm và làm xói mòn niềm tin xã hội.

Thứ ba, một nguyên tắc mang tính nền tảng là phân bổ rủi ro hợp lý giữa Nhà nước và nhà đầu tư. Thực tiễn quốc tế cho thấy, PPP chỉ thành công khi rủi ro được phân bổ cho bên có khả năng kiểm soát rủi ro đó tốt nhất. Trong các dự án BT, rủi ro về pháp lý đất đai, giải phóng mặt bằng và thay đổi chính sách cần được Nhà nước chia sẻ ở mức hợp lý, trong khi rủi ro về xây dựng, tiến độ và chi phí cần được đặt lên vai nhà đầu tư.

Cuối cùng, không thể thiếu vai trò của cơ chế giám sát độc lập và hậu kiểm hiệu quả. Thay vì can thiệp sâu bằng mệnh lệnh hành chính, Nhà nước nên tập trung vào việc xây dựng các tiêu chuẩn rõ ràng và kiểm soát việc tuân thủ các tiêu chuẩn đó. Khi các nguyên tắc pháp lý và quản trị được thiết lập đầy đủ, mô hình BT không chỉ là công cụ tháo gỡ khó khăn cho các dự án chuyển tiếp mà còn có thể trở thành một cấu phần hữu ích trong chiến lược huy động vốn tư nhân cho phát triển hạ tầng bền vững của Việt Nam.

Theo thống kê, đến năm 2030, Việt Nam phấn đấu có khoảng 5.000 km đường bộ cao tốc, nâng cấp, cải tạo, bảo đảm an toàn chạy tàu các tuyến đường sắt. Riêng đường sắt tốc độ cao sẽ triển khai đầu tư hai đoạn ưu tiên. Hệ thống 30 cảng hàng không với 14 cảng hàng không quốc tế cùng 16 cảng hàng không quốc nội sẽ hoàn thiện. Những mục tiêu này chỉ có thể đạt được nếu nguồn lực tư nhân được thu hút và khơi thông hiệu quả qua cơ chế chính sách với các hình thức PPP, trong đó có BT.

Trân trọng cảm ơn ông!